Der Europäische Rat und die türkische Regierung haben sich darauf verständigt, dass ab dem 20. März 2016 alle Migranten in die Türkei zurückgeführt werden sollen, die über die Ägäis nach Griechenland gelangt sind – sowohl die, die keinen Anspruch auf Flüchtlingsschutz gewährt bekommen als auch jene, die einen solchen Anspruch geltend machen können. Zudem sollen ab Anfang April syrische Flüchtlinge aus der Türkei in die EU übernommen werden. Die Türkei soll als Puffer und Filter wirken, um den Wanderungsdruck auf die EU und vor allem auf Deutschland zu senken. Im Gegenzug soll die Türkei mehrere Milliarden Euro erhalten, Visaerleichterungen sollen vorgezogen und die Beitrittsverhandlung zur EU beschleunigt werden.
Die Vereinbarung ist umstritten. Um beurteilen zu können, welche Reichweite sie haben kann, müssen verschiedene Zusammenhänge berücksichtigt werden.
1. Die türkische Regierung als verlässlicher Partner?
Pufferstaaten kann man sich nicht aussuchen. Die geografische Lage ist der entscheidende Faktor. Libyen, das bis zum Tod von Muammar al-Gaddafi diese Funktion wahrnahm, ist ein Beispiel dafür. Hier könnte übrigens die nächste große Flüchtlingsroute beginnen. Die Türkei ist in ihrer gegenwärtigen Verfassung sicher ein schwer einzuschätzender Partner. Recep Tayyip Erdo?an geriert sich eher als Sultan eines Reiches, denn als Präsident einer Republik. Innenpolitisch herrscht er autoritär, schränkt die Pressefreiheit massiv ein und führt einen Krieg gegen die Kurden im eigenen Land – mit ihm wird eine kontinuierliche und berechenbare Zusammenarbeit eher unwahrscheinlich sein. Die Türkei ist sich ihrer Schlüsselrolle bewusst: Sie kann den Flüchtlingszugang nach eigenem Gutdünken regulieren. Die türkische Regierung befindet sich außenpolitisch zudem in einer schwierigen Lage. Die Migrationssteuerung ist eine existenzielle Frage für die EU. Sollte der Massenzustrom weiter unvermindert anhalten, droht die Union nachhaltigen Schaden zu nehmen. Die Türkei hat aber kein Interesse an einer zerfallenden Union. Im Gegenteil: Für die Bürger ist die Reisefreiheit in die EU von großer Bedeutung, für die Wirtschaft sind die Handelsbeziehungen zur EU im Allgemeinen und zu Deutschland im Besonderen von großer Relevanz.
2. Visapolitik als wichtiger Zuwanderungskanal
Mit der Zuständigkeit für die Visa-Politik (hinsichtlich der Erteilung von „Schengen-Visa“) verfügt die EU über ein wichtiges Instrument der Zuwanderungssteuerung. Mit Drittstaaten können Visa-Erleichterungen sowie die Aufhebung der Visa-Pflicht vertraglich geregelt werden. Im Zuge der Visa-Liberalisierung für die westlichen Balkanstaaten in den Jahren 2009/10 hatte die Zuwanderung in die EU und vor allem nach Deutschland stark zugenommen. Auf deutschen Druck hin hatte das Europäische Parlament im September 2013 eine „Aussetzungsklausel“ der Visumsverordnung beschlossen, wonach die Visumfreiheit für jene Länder ausgesetzt werden kann, aus denen heraus überdurchschnittlich viele unbegründete Asylanträge gestellt werden.
Der Migrationskanal Visumpolitik ist von erheblicher Bedeutung, aber nur schwer zu kontrollieren. Der Zielkonflikt zwischen Reisefreiheit und der Vermeidung irregulären Aufenthalts ist in den zurückliegenden Jahren durch die Kommission zugunsten der Reisefreiheit entschieden worden. Das Ziel der Visumfreiheit für türkische Staatsangehörige hat die Kommission bei der Unterzeichnung des Rückübernahmeabkommens mit der Türkei im Dezember 2013 festgeschrieben und einen „Fahrplan“ dazu aufgestellt. Bei den Gesprächen zum Umgang mit Syrienflüchtlingen aus der Türkei wurde dieses Thema wieder Gegenstand der Verhandlungen. Die Kommission unterstützt die türkische Regierung dabei, die rechtlichen und verwaltungstechnischen Bedingungen zu erfüllen. Bei dem Sondertreffen der EU und der Türkei am 29. November 2015 wurde vereinbart, die Visafreiheit bis Oktober 2016 einzuräumen. Vor dem Hintergrund der innertürkischen, gewalttätig ausgetragenen Konflikte, sind in der Folge erhebliche zusätzliche Wanderungsbewegungen in Richtung EU zu erwarten. Da der größte Teil der türkischstämmigen Bevölkerung innerhalb der EU in Deutschland lebt, wird Deutschland auch hier zum Hauptzielland werden.
3. Ausweichrouten
Wenn der Weg von der Türkei nach Griechenland verbaut ist, werden sich Schleuser und Migranten andere Routen suchen, etwa die zentrale Mittelmeerroute von Libyen bzw. Nordafrika nach Italien und Malta über das Mittelmeer oder die westliche Mittelmeer-Route über den Seeweg von Nordafrika zur Iberischen Halbinsel sowie den Landweg über die spanischen Exklaven Ceuta und Melilla an der nordafrikanischen Mittelmeerküste. Werden Italien und Spanien dann ausreichende Unterstützung erhalten?
4. Gravierende Defizite der Infrastruktur in Griechenland
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) klassifizierte im Januar 2011 die Überstellung eines Asylsuchenden von Belgien nach Griechenland aufgrund der dortigen Haft- und Lebensbedingungen als Verstoß gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK). Angesichts derartiger „systemischer Mängel“ schloss sich der EuGH dem im Dezember 2011 an. Deutschland hat deshalb seit Januar 2011 Überstellungen nach Griechenland ausgesetzt. Bis heute gilt das generelle Selbsteintrittsrecht bei Dublin-Verfahren, die sich auf Griechenland beziehen. Dublin-III untersagt ausdrücklich Überstellungen in solche Mitgliedsstaaten.
„Die Zustände in Griechenland im Bereich der Erstaufnahme verbessern sich zwar langsam, sind aber weiterhin vollkommen unzureichend, die bereitgestellten Kapazitäten reichen nicht ansatzweise aus“, resümierte der Sachverständigenrat für Migration und Integration im Jahr 2015.[1] Auch die von der EU eingerichteten „Hotspots“, in denen die Anträge der Flüchtlinge mit Unterstützung der europäischen Grenzschutzagentur Frontex und dem Europäischen Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO)bearbeitet werden sollen, entspannen die Lage nur langsam, da die Kapazitäten dem Andrang nicht entsprechen. Im vergangenen Jahr wurden rund 854.000 Flüchtlingsankünfte in Griechenland gezählt, vom 1. Januar bis 14. März 2016 rund 143.000.[2] Jetzt sollen – innerhalb kürzester Frist – für hunderttausende von Flüchtlingen die Voraussetzungen für Asylverfahren in zwei Instanzen aus dem Boden gestampft werden.[3] Vorausschauende Politik sieht anders aus.
5. Wer nimmt wie viele auf?
Wenn die EU davon ausgeht, dass die EU von der Türkei ein Kontingent von zunächst maximal 72.000 Migranten übernehmen wird, bleibt festzustellen, dass diese Größenordnung weder die Türkei (mit zur Zeit rund 2,7 Millionen Flüchtlingen) noch Griechenland nennenswert entlasten würde. Zudem bleibt die Frage offen, welche Mitgliedsstaaten neben Deutschland bereit wären, Teile dieses Kontingents aufzunehmen.
Jahrelange Handlungsverweigerung und nationale Alleingänge haben zu dieser Zuspitzung der Situation beigetragen. Die Konzentration auf die Türkei ist eine der Konsequenzen. Die anderen großen Erstaufnahmeländer Jordanien und der Libanon müssen mit gleicher Dringlichkeit unterstützt werden, will man die Anlässe zur Weiterwanderung wirkungsvoll bekämpfen. Auch in Libyen besteht dringender Handlungsbedarf. Gelingt das Vorgehen auf breiter Front nicht, wird auch der Pufferstaat Türkei die Dinge nicht richten.
[1]Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR): Unter Einwanderungsländern: Deutschland im internationalen Vergleich. Jahresgutachten 2015, Berlin 2015, S. 71.
[2]http://www.iom.int/news/mediterranean-migrant-arrivals-2016-152697-deaths-456 [Zugriff am 20.3.2016)
[3]Türkei-EU-Gipfel Die Operation Asyl beginnt, http://www.faz.net/aktuell/politik/fluechtlingskrise/der-ablaufplan-fuer-das-eu-fluechtlingsabkommen-14135220.html [20.3.2015]